Muitas das análises sobre o fenômeno da informalidade urbana tentam explicá-lo com argumentos macroeconômicos que estão na base da produção da pobreza social - distribuição da renda, desemprego, o papel do Estado na economia capitalista e na reprodução da força do trabalho, globalização financeira, entre outros. Contudo, ainda que esse seja um fator crucial, não se pode explicar a informalidade no acesso à terra urbana e à moradia nas cidades tão-somente pela pobreza social: as taxas de crescimento da informalidade têm sido mais altas do que as taxas de crescimento urbano e de crescimento da pobreza, o que indica que há outros fatores importantes a serem considerados.

Esses fatores têm diretamente a ver com a maneira excludente como os governos, sobretudo na esfera municipal, têm organizado o território e formulado políticas habitacionais e urbanas sempre de forma dissociada da estrutura fundiária. De modo geral, não há nas cidades brasileiras políticas de ordenamento territorial que criem condições adequadas de acesso regular ao solo urbano, com serviços e equipamentos para grande parte da população.

Enquanto o mercado formal historicamente não tem oferecido opções viáveis de acesso ao solo e à moradia para os grupos socioeconômicos mais pobres, ao longo de décadas do processo de urbanização os governos não têm implementado políticas habitacionais suficientes, adequadas e acessíveis. Leis urbanísticas são, na sua maioria, elitistas e tecnocráticas, e não reservam espaço para os pobres nas áreas centrais dotadas de infraestrutura e serviços. A cultura jurídica dominante ainda não reconhece plenamente o princípio constitucional da função social da propriedade.

Nesse contexto, historicamente, a informalidade passou a ser a única opção de produção da moradia nas cidades para grande parcela da população.

Contudo, essa única opção, por mais que envolva grande dinamismo e criatividade por parte dos moradores em assentamentos informais, não pode ser considerada adequada em termos ambientais, urbanísticos, sociais e jurídicos. Além de viver em condições de grande precariedade urbanística e ambiental, a enorme população dos assentamentos informais não tem segurança jurídica da posse, ficando à mercê de despejos e remoções, pressões de proprietários, políticos, bandidos, traficantes e especuladores.

Sem terem sequer um endereço em muitos casos, são milhões de pessoas que não têm acesso aos benefícios da urbanização, ao crédito formal e às condições básicas de cidadania. O tradicional sistema de clientelismo político tem se renovado ao manter tantas pessoas em uma condição de vulnerabilidade ao longo de décadas, reproduzindo todo tipo de ambiguidades e contradições, e sem que se reconheçam os direitos individuais, coletivos, civis e políticos dessa enorme parte da população brasileira.

Ademais, a informalidade não é barata. Além de pagarem preços abusivos para terem acesso a serviços improvisados, os moradores de assentamentos informais têm pago preços cada vez maiores para viverem em condições precárias: o metro quadrado em muitas favelas centrais tem chegado a tetos absurdos em várias cidades, e o processo de especulação que acontece no mercado formal tem se reproduzido com força em muitos assentamentos informais, especialmente com o aumento das práticas de aluguel. Cidades produzidas informalmente são profundamente fragmentadas, irracionais, ineficientes e de caríssima administração. Programas de regularização de assentamentos consolidados também são caríssimos, lentos e complexos: seria muito mais fácil, rápido e barato prevenir o problema com políticas públicas que democratizem as condições de acesso regular ao solo com serviços e à moradia adequada.

Nesse jogo todos perdem! Desde uma perspectiva mais ampla, o desenvolvimento informal é um problema que deve ser enfrentado de duas maneiras principais, necessariamente combinadas:

Nesse contexto, a regularização fundiária de assentamentos informais não pode mais ser a política habitacional por excelência dos governos, junto com políticas de desregulação urbanística e subsídios habitacionais. Em especial, os governos municipais têm que interferir com urgência na estrutura de ordenamento territorial, e o lugar mais adequado de fazer isso é nos seus planos diretores e leis de uso e ocupação do solo, para assim criarem as condições de um novo pacto socioespacial nas cidades que seja socialmente includente e ambientalmente sustentável.

Se o fenômeno do desenvolvimento informal não é novo, tampouco as políticas públicas de regularização o são, e há muitas lições - ainda que negativas - que precisam ser aprendidas com urgência, para que os formuladores de políticas públicas não tenham sempre que "reinventar a roda". O marco jurídico para a regularização de assentamentos informais "de interesse social" - envolvendo aqueles onde a maioria da população pertence a grupos socioeconômicos mais desfavorecidos - tem crescido de maneira sistemática e consistente nos últimos 25 anos.

Esse marco amplo jurídico progressista quebrou com a tradição histórica que inicialmente tornava inviáveis as favelas e outros assentamentos informais, que sequer constavam das plantas e mapas das administrações municipais até recentemente (!), e das políticas de despejo e remoção forçada.